用好土地新政 搞活乡村旅游
去年以来,国家旅游主管部门提出,要积极推动农村闲置农房开发乡村旅游,盘活农村沉睡资产,拓宽农民增收渠道。

□李志刚

去年以来,国家旅游主管部门提出,要积极推动农村闲置农房开发乡村旅游,盘活农村沉睡资产,拓宽农民增收渠道。

盘活农村沉睡资产,土地问题是关键。实际上,早在2015年,国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局就联合发布了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》,对乡村旅游用地提出了一系列支持政策。去年,国土资源部、国家发展改革委员会发布了《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障的通知》(以下简称《通知》),其中多项政策涉及乡村旅游用地。既巩固了原有支持政策,又有突破创新之处,引起广泛关注。

“支持”“防止”并重

据了解,此次《通知》延续以往政策导向,提出了一些旅游用地支持政策。比如,土地利用总体规划可预留少量用地指标用于乡村旅游设施等;发展乡村旅游可获建设用地指标奖励;鼓励土地复合利用,发展休闲农业、乡村旅游等,利用闲置宅基地和民房建设乡村旅游体验活动场所等。

乡村旅游发展较好的浙江湖州,在旅游用地方面有很多创新经验。对于此次新发布的土地政策,湖州市旅游委员会主任干永福说,近年来,国家及各地对乡村旅游用地的支持力度越来越大,这有利于改善乡村旅游用地难的问题,为乡村旅游大发展提供了宽广坚实的政策支撑。

北京联合大学旅游学院教授李柏文提出,一系列旅游用地支持政策的出台,将在很大程度上合理解决乡村旅游用地瓶颈,夯实乡村旅游的空间载体,有利于吸引资本进入乡村旅游业,推动旅游成为乡村振兴的主流产业。

红点城镇化发展有限公司(新加坡)总裁沈荣大长期关注旅游项目规划开发,他认为,乡村旅游项目需要一些公共节点的服务设施,国家出台政策对发展乡村旅游进行土地指标奖励,有利于乡村旅游的真正发展。而且,政策中提到的零星点状的供地措施,给予乡村旅游开发很大的空间。

然而,与以往不同的是,此次《通知》明确提出了几项“防止”,比如严防变相搞房地产开发;充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制。

北京第二外国语学院旅游管理学院院长厉新建认为,土地(包括宅基地)是乡村居民的最后保障,如果用益物权不能得到保障,就会使乡村居民最后的保障丧失。乡村土地开发中应注意,乡村居民应以合作方参与其中,而不是一次性买卖;应注意结合乡村旅游等持续性产业,保障增值收益;应形成乡村旅游协会等代表乡村居民利益的相关组织,以集体的力量保障合理合法权益。

李柏文也认为,地产开发是土地的一次性使用,不利于土地长期利用,同时会导致乡村城市化现象。“外部侵占控制”不利于和谐旅居环境的营造,可采取控制物业销售比、外部资本占比、居民参与比例等措施。

鼓励改革创新

此次《通知》提出了一些旅游用地支持政策,其中很多政策表述是“鼓励”“探索”等,为各地创新留足了空间。

干永福表示,下一步将深入研究《通知》,与国土、规划等部门联动推进乡村旅游用地规划,进一步深化乡村旅游用地改革和创新措施,坚持开展低丘缓坡“坡地村镇”建设用地改革试点,实施乡村旅游建设项目用地“点状布局,垂直开发”,重点在点状供地、坡地村镇、设施用地、产业融地、平台用地、盘活存量、合股用地、流转用地8个方面进行有效探索。

厉新建建议,在现有政策支持下,一方面,可以探索原有土地上方架空发展,包括连廊通道以及一些架空式乡村旅游建筑物的发展。另一方面,可以考虑利用闲置宅基地和民房,进行城乡居民资源置换或合作开发利用。

李柏文提出,旅游是乡村土地复合利用的重要方式,为乡村带来市场的同时增加了农林产业的附加值。各地灵活用地有很多值得借鉴的经验,比如阳朔、黄山、大理、丽江等地利用民宅或“空心村”,建设了精品民宿群落,极大地提高村民民居文化保护意识。

沈荣大指出,随着国内城镇化的发展,农村出现了一些土地荒废的现象。乡村旅游提供了一个良好的解决途径。比如无锡田园东方项目,土地承包与经营分离,村民以土地经营权入股合作社,享受分红。

坚持“底线思维”

此次《通知》提到了“不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌”等前提。对于农村发展,继续坚持底线思维。

对此,干永福很有感触,他说,十多年来,湖州乡村旅游坚定不移地践行“两山”重要思想,走出了一条乡村旅游发展“湖州之路”。坚持底线思维,避开耕地,限制基础设施范围,尤其是道路宽度和停车场面积,禁止大开大挖,做到“在开发中保护、在保护中开发”。

厉新建认为,乡村旅游的底线就是不破坏乡村风貌,不破坏乡村生态和人文环境,不破坏乡村居民追求美好生活的资源和产业依托,否则发展乡村旅游就失去了意义。尽量在乡村发展小型化、精致化、分布式的乡村旅游设施。

李柏文也认为,应坚守“生态红线”“耕地红线”“文保紫线”“水保蓝线”“乡居天际线”等。建议划定保护区域,分级管控;控制建筑密度和建筑高度,去城市化;规定自营比例,严防地产化;建立责任终身追究制度,强化督查;此外还要出台配套奖惩机制与政策。

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